醫藥體制擠壓新版GMP
| 核心提示：在目前中國孱弱的藥品監管體制下，新版 GMP的施行，是否能扭轉藥品生產亂象，以達到提高藥品生產管理和質量控制初衷，仍是疑問。 |
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2011年3月1日,中國《藥品生產質量管理規范(2010年修訂)》(Good Manufacturing Practice,下稱2010版GMP)正式施行。
中國首部GMP頒布于1988年,并在1992年進行修訂。上一版GMP修訂于1998年(下稱1998版GMP),參照的是世界衛生組織(WHO)1992年針對發展中國家制定的GMP準則。
長期以來,中國的GMP一直面臨著質量管理體系不完整、重硬件而輕軟件、政府監管不力等問題。在國際貿易中,中國的GMP與美國、歐盟、日本等發達地區的要求也存在差距。
2010版GMP較之舊版,大大提高了準入門檻,直接參照歐盟標準。
“促進醫藥領域的產業結構調整,促使國內制藥企業和國際接軌,是2010版GMP希望達到的目的之一。”一位參與了兩版GMP制定的人士表示。
2010版GMP規定,現有藥品生產企業將有五年過渡期達到規范要求,這意味著藥企在五年內必須增加投入,此舉可能引發行業洗牌。
另一方面,在目前中國孱弱的藥品監管體制下,2010版GMP的施行,是否能扭轉藥品生產亂象,以實現提高藥品生產管理和質量控制目的,仍存疑問。
未實現的初衷
GMP制定的初衷,是為了加強藥品生產管理和質量控制,降低藥品生產過程中污染、交叉污染以及混淆、差錯等風險,但縱觀中國GMP強制認證十年的歷史,遠未實現此初衷。
上世紀80年代開始,各地出于發展經濟的需要,伴隨著“當縣長,開藥廠”的口號,大量藥企涌現。為整頓藥企小、散、亂的局面,國務院每年都下令整改,但效果不彰。
1988年,衛生部制定了第一版GMP。六年后,衛生部、原國家醫藥管理局、財政部等部門聯合成立中國藥品認證委員會,要求企業自愿接受GMP認證。至該年底,衛生部藥品認證管理中心共向97家企業(車間)和13種藥品頒發了GMP證書。
由于是“自愿”的,GMP當時并沒有真正發揮規范作用。至1998年底,藥企小、散、亂的局面并未改觀,藥品生產企業高峰時達6000余家,其中90%為中小型企業。
同一年,國家藥品監督管理局(下稱國家藥監局)成立。該局成立之初便提出了GMP強制認證的思路,并要求于2005年底之前完成認證工作(體外診斷試劑、醫用氧企業認證期限分別為2006年、2007年),逾期未通過認證的企業將被強制停產。
2001年,藥品GMP認證進一步獲得法律支持,當年頒布的《藥品管理法》明確,藥品生產企業必須按照GMP要求組織生產。2004年底,最終獲得GMP認證的企業為4668家,1000余家藥企因未得到認證而停產。“離2000多家企業(被淘汰)的設想有些差距,但這次的認證確實保證了藥品制劑和原料生產企業在一定的硬件條件內進行生產。”一位參與1998版GMP認證的人士表示。
2005年,新版GMP的制定提上日程。相較于舊版更注重硬件要求,新版GMP更側重生產過程的動態管理,從原材料購買開始,涵蓋生產的各個環節,并延伸至藥品出廠后的追蹤。
在內容上,人員資格、不同生產工藝過程的操作、設備設計的確認制度、操作偏差的處理規則、各種原材料廠商的提供制度及出廠后的召回制度等都是首次提出,并進行了明文規定。在執行要求上,2010版GMP更加嚴格:1998版GMP如果認證監察發現嚴重缺陷少于三條,可限期整改,然后進行再次認證;但2010版則規定,有嚴重缺陷將不予認證。
中小藥企或遭淘汰
2010版GMP直接參照歐盟標準,繼續此前通過抬高門檻,促進藥品生產企業優勝劣汰的思路。
“新版GMP會導致藥品生產企業的并購,效益不好的企業迫于成本壓力會退出。五年的緩沖期給一些有資質和潛力的企業做大做強的時間。”上海生物谷集團總裁張發寶對《財經》記者表示。
目前,中國有近5000家藥品生產企業,90%以上為中小企業。據知情人士介紹,新版GMP是尚未出臺的醫藥企業“十二五”規劃中的重要環節。
規劃中提到,至2015年,希望有60家左右企業達到或接近國際標準,2000家-3000家企業通過新版GMP認證。這意味著,規劃預計另外2000家左右的企業,將可能退出藥品生產行業,或被兼并。
為了通過新版GMP,企業需投入多大成本?此前據國家藥監局統計,通過1998版GMP認證時,企業平均投入約為2880萬元,以當時藥企總數計,總投入約為1500億元。“如果要達到2010版GMP的標準,企業共需投入3000億-5000億元。”一位藥品行業資深人士估算。
就企業而言,增加的投入包括硬件和軟件改造兩方面。在硬件改造上,無菌制劑生產企業投入最大。無菌制劑是藥品風險中最大的劑型,近年來,引起社會關注的藥害事件,其“罪魁”多為無菌制劑。如2006年“齊二藥事件”中的假藥亮甲克素、安徽華源“欣弗”不良反應事件。
2010版無菌制劑附錄采用了歐盟和WHO的潔凈級別標準,企業需要在廠房建造和設備大幅投入,以達到標準。
軟件投入的成本亦不菲。據一位不愿具名的無菌制劑生產企業人士大致測算,軟件投入將使部分品種生產成本增加一倍。
一位醫藥行業研究人士表示,對于大中型企業來說,為通過GMP認證而增大投入并不算難題。“但對于占藥品生產行業90%的中小企業來說,新增的投入要消耗他們一年至兩年的凈利潤。”
在投入重壓之下,一些中小企業已在尋求生存之道。一位藥品行業人士介紹,集中于浙江、江蘇、山東一帶的中小企業,像金華明珠制藥、南通華山藥業、蘇州萬慶藥業、蘇州唐氏藥業等,正在尋求被并購。 |
醫藥體制擠壓
巨大投入之外,目前的醫藥體制也讓藥品生產企業倍感壓力。
在近期舉行的一次有關2010版GMP的內部研討會上,一位藥品生產企業負責人直言:“在現有的招標體制下,誰率先執行這一規則,意味著誰先死。”
中國社科院經濟研究所研究員朱恒鵬分析說,目前,70%-80%的藥品是通過公立醫院銷售到患者手中的。而在生產企業——流通企業——公立醫院的整個鏈條中,藥品生產企業只能獲得藥品利潤的10%-20%,藥品流通可獲得約20%,剩下的60%歸公立醫院。由此看來,在中國的藥品市場中,具有壟斷色彩的公立醫院占有主導地位。
為改變藥價高企的局面,近年來,國家采取一系列措施降低藥價,但卻并未改變“以藥養醫”的局面。根據現行的藥品招標制度,藥品采購價格不斷被壓低成為趨勢,降價壓力卻不可避免地向藥品生產企業傳導,再加上GMP要求的巨額投入,藥企面臨兩頭被擠的局面。
上海醫藥行業協會秘書長鄧秋明也認為,現行基本藥物的招標政策導向是低價原則,新版GMP 對實行基本藥物制度生產的企業壓力非常大。
在今年全國“兩會”中,部分醫藥界代表委員已對此提出質疑。科倫藥業(002422.SZ)董事長劉革新表示:“基本藥物招標中,部分產品的中標價已低于行業平均生產成本,根據日前公布的山東省招標結果,250ml基礎輸液的中標價僅為每瓶0.87元。而經測算,該產品的平均生產成本最低為每瓶1.10元。”劉革新認為,由此可能帶來藥品安全隱患。
企業為了通過GMP認證而加大投入,加劇了成本倒掛,客觀上放大了藥品安全隱患。
對此,國家藥監局人士表示無奈:“新版GMP使企業一定要增加投入,但藥監局只管藥品質量,不參與醫療機構的管理。”
鄧秋明坦言,如果國內招標體制不改,那么率先通過歐盟認證的優秀企業,將會把產品銷往海外,有可能放棄國內市場:“多家企業認為現在在國內做得很艱難。”
在今年“兩會”期間,醫藥界代表委員座談會上,多位藥企負責人提出,國家應出臺相關政策,支持和鼓勵企業早日通過GMP認證。
復星醫藥副總裁李東久建議,在基本藥物招標時,政府可考慮凡是通過2010版GMP認證的企業給予加分,在非基本藥物招標中分出質量層次,對通過認證的產品提高定價,以鼓勵企業積極申報GMP認證。
神威藥業董事局主席李振江也建議,對通過2010版GMP認證的企業,可以不參與基本藥物招標,或是政府在藥品招標中通過提高定價予以傾斜。
監管是關鍵
時至今日,國內藥品生產行業小、散、亂的局面依舊。
據國家藥監局統計,至2009年底,全國4881家藥品生產企業中有70%產能不足5000萬元。與此同時,藥品案件時有發生,僅2009年,中國共查處藥品案件19.69萬起。
高標準的2010版GMP是否能扭轉上述現象,一位參與制定2010版GMP的人士表示:“藥監局嚴格把住標準,是新版GMP得以執行的關鍵。”
多位藥品生產企業人士表示,1998版GMP在執行中,藥監部門存在“前緊后松”的現象,“開始檢查比較嚴格,到了后期,尤其是2004年固體制劑、原料藥等生產企業的檢查下放到地方藥監局后,部分檢查便流于形式。”
出現此種現象,與中國現行藥監體制相關。
1998年,當時的國家藥監局組建之初,曾參照美國食品和藥物管理局(FDA)的垂直監管模式,實行省級以下垂直管理,力圖實現監管獨立。
但無論人員還是規制,中國藥監系統從建立到現在都無法與FDA相比。
2003年,國家藥監局將食品的部分監管職能并入,更名為現在的“國家食品藥品監督管理局”。
2008年國務院機構改革中,國家藥監局由國務院直屬機構,變成了衛生部歸管單位。雖然名義上仍然是副部級單位,但其職權形式的范圍大大受限。與此同時,藥監系統的省以下垂直管理的體制改為地方政府分級管理,業務接受上級主管部門和同級衛生部門的組織指導和監督。
此后,藥監系統的屬地化改革進展不一,模式不同,亦使本就不甚強勢的監管權愈加分散。
在此種背景下,各地的GMP認證出現松懈,一位不愿具名的藥品生產企業負責人透露:“河南省一些企業的口服液生產,單瓶灌裝就能通過認證,連生產線都不用上。”國家藥監局的內部人士表示,他們曾接到舉報,一些藥品生產企業甚至花錢打點GMP檢查員以應付檢查。
此外,目前中國行政部門“重審批,輕監管”的通病,在藥監系統亦有例證。當2006年安徽華源“欣弗”不良反應事件發生后,當地藥監部門人士承認,因為安徽華源通過了GMP認證,他們便沒有按照《藥品管理法》規定進行跟蹤檢查。
在現有藥監體制下,2010版GMP是否堪當重任,殊難樂觀。 |
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